Вопросы рассмотрения в арбитражном суде споров, касающихся решений государственных органов, вынесенных в форме ненормативных правовых актов, привлекают в последнее время всё большее внимание. Особый интерес к этой теме вызван, в том числе, и последними изменениями в законодательстве, которые во многом изменили подход судов к решению этих вопросов. Мы попросили дать свои комментарии по этому поводу председателя 2-го судебного состава Арбитражного суда Кемеровской области Светлану ПЕТРАКОВУ.

– Светлана Евгеньевна, в первую очередь хотелось бы детально разобраться в определениях: что в сфере юриспруденции понимается под ненормативным правовым актом?

– Правовой акт – в широком смысле – это акт, который принимается государственным органом или должностным лицом в рамках его полномочий. Его действие порождает определённые последствия в отношении того, в сторону кого он направлен. При этом нормативные акты охватывают неограниченный круг юридических или физических лиц. А акты ненормативные обязательно направлены на кого-то конкретно – юридическое лицо или предпринимателя. В качестве самого показательного примера ненормативного правового акта может служить определённое решение налогового органа, вынесенное в отношении конкретного налогоплательщика.

Исходя из положений общей теории государства и права, под правовым актом ненормативного характера государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов государственной исполнительной власти понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения прав или обязанностей в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

– Теперь расскажите, пожалуйста, об особенностях подхода к актам, ещё не вступившим в силу.

– Раньше такой проблемы в принципе не было – решение принятое, к примеру, тем же налоговым органом сразу вступало в законную силу. Но с 1 января 2008 года этот порядок изменился – ненормативный правовой акт вступает в силу по истечение 10 дней с того момента, как лицо, в отношении которого он принят, получит его и при этом не оспорит. Это определено пунктом 9 ст. 101 Налогового кодекса РФ. Если в течение этого срока лицо обжалует принятое в отношении его решение в апелляционном порядке, то вступление его в силу будет отложено до тех пор, пока оно не будет рассмотрено и либо утверждено, либо изменено. Поэтому теперь, пока решение не вступило в законную силу, оно не порождает никаких последствий для стороны, в отношении которой принято. Следовательно, и арбитражный суд теперь действует в своей практике иначе.

Поскольку не вступивший в законную силу документ (в частности, решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения) не приобрел статуса правового акта, порождающего правовые последствия, то данный документ не отвечает тем требованиям, которые установлены законодателем в целях определения подведомственности экономических споров и других дел, вытекающих из публичных правоотношений. Следовательно, суд обязан прекратить производство по делу.

В соответствии с п. 1 ст. 101.3 НК РФ решение налогового органа о привлечении лица к налоговой ответственности подлежит исполнению со дня вступления в законную силу. Следовательно, налоговый орган, вынесший решение по результатам рассмотрения налоговой проверки, не вправе производить действия, связанные с исполнением решения, до дня вступления такого решения в силу.

Таким образом, поскольку не вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности не обладает статусом правового акта ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде, то дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

– Насколько всё изложенное Вами важно для потенциальных участников судебных споров?

– Эта тема поднята мной не случайно. Поскольку порядок вступления в силу решений изменился, нам необходимо обеспечить порядок, не допускающий брать к оценке решения, не вступившие в законную силу. Представьте себе ситуацию, если бы мы оставили в производстве решение, в силу не вступившее. Нам даётся 2 месяца на его рассмотрение. За этот период то же самое решение может быть обжаловано в апелляционном порядке и изменено, а затем вновь оспорено. В результате у нас в производстве могло бы оказаться два разных решения налогового органа по одному и тому же вопросу.

Надо добавить к сказанному, что система рассмотрения в суде законности ненормативных правовых актов продолжает совершенствоваться. Так с 1 января 2009 года апелляционный порядок обжалования решений налоговых органов в отношении юридических лиц или предпринимателей стал обязательным. Все без исключения акты, касающиеся привлечения к ответственности, до подачи иска в арбитражный суд должны теперь быть предварительно обжалованы в апелляционном порядке.

– Хотелось бы ещё узнать о современном подходе арбитражного суда к рассмотрению тех оспариваемых правовых актов, которые были уже отменены или утратили свою силу.

– Этот вопрос также чрезвычайно важен. Вот типичная ситуация. Сторона оспаривает решение налогового органа. Последний понимает, что в данном случае им был принят незаконный акт, который суд обязательно признает недействительным. И налоговый орган сам отменяет собственный ненормативный акт. Но надо понимать весьма существенное различие между отменой акта и признанием того же акта недействительным. Ведь до тех пор, пока он не был отменён, акт действовал и, естественно, порождал какие-то последствия. Он мог реально ущемлять интересы той стороны, в отношении которой был принят. А для обеспечения законности это очень важно – будь то материальные потери или «дело принципа». Мы стремимся к тому, чтобы любое законное мнение было поддержано судом.

– Так вправе ли предприниматель подать иск в суд по уже отменённым, но ранее действующим в его отношении решениям?

– Отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не лишает заявителя  права на защиту интересов, нарушенных в период действия этого правового акта. Следовательно, суд обязан разрешить спор по существу заявленных требований.

Как следует из ст. 137 НК РФ, право на обжалование актов налоговых органов ненормативного характера, действий или бездействия их должностных лиц возникает у лица в случае, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействия нарушают его права.

В части 1 ст. 198 АПК РФ право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными сформулировано несколько иначе.

В частности, согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. Граждане и иные лица осуществляют свои права, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы.

– Что здесь будет являться основанием для обращения в суд?

– В пункте 6 Постановления Пленума Верховного суда (ВС) России и Пленума Высшего арбитражного суда (ВАС) России от 01.07.1996 N 6/8 разъясняется, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Соответственно, при обращении в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, решения или действий незаконными, и при рассмотрении заявления судом налогоплательщику необходимо обосновывать одновременное наличие двух обстоятельств. Первое – это несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения или действия закону или иному нормативному правовому акту. Второе – если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие нарушает права и законные интересы налогоплательщика в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом не может быть препятствием к обращению в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, также как и для рассмотрения указанного заявления судом, то обстоятельство, что оспариваемый ненормативный правовой акт отменён (налоговым органом, его издавшим, или вышестоящим налоговым органом).

Данное утверждение основывается на правовой позиции Конституционного суда России, выраженной в Определении от 12.05.2005 N 244-О, положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК РФ.

Безусловное следование суда заявленному заинтересованным лицом (органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт) ходатайству, которое может преследовать определенный процессуальный интерес – достижение в судебном процессе желаемого для себя (уполномоченного органа) исхода дела путём прекращения производства по нему. Это означало бы недопустимое ограничение самостоятельности суда как носителя судебной власти при осуществлении правосудия, независимости и подчинения судей только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 10, ч. 1, ч. 2 ст. 118, ст. 120 Конституции РФ). В силу принципа самостоятельности судебной власти суд не может быть лишён необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий.

Поэтому суд, имея в виду, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан, при оценке значения факта утраты силы оспариваемым ненормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связан этим обстоятельством.

Подготовил Сергей Волков